晚清政治改革：从洋务运动到预备立宪

曾经一度闭关锁国的清政府，并非如后人想象的那样拒绝一切。为了富国强兵，它也热切地学习西方先进制度，包括体现政治文明的现代国家制度。然而，在国家主义价值观的束缚下，清朝的政治改革长期仅仅停留在政府机构改革的阶段。司法独立和法政建设一拖再拖。由于失去了民众的信任，迟到的预备立宪并未帮助走向开放社会的清政府免于覆亡命运。

洋务运动是缺乏法政建设的政府机构改革

领导了虎门硝烟的林则徐是清政府“开眼看世界”的第一人。不过，就制度层面而言，林则徐个人的意义相对还是有限的。真正开始认真学习西方现代文明制度的事件，却发生于鸦片战争二十多年之后。在镇压天平天国运动的过程中，部分官员逐步认识到了西方军事和军事制度的先进性。从1861年开始，“自强”一词在政府的奏折、谕旨和士大夫基层的文章中频频出现。在镇压内乱中起家的部分汉族地方官员，利用其在军队和朝廷中的政治优势，发动了一场被后人称为“洋务运动”的富国强兵的改良运动。

1861年，为了更好地和西方列强交往，清政府设置了总理衙门。总理衙门是一个中央级机构。总理衙门开始负责有关通商事务的谈判，到了后来则成为整个“洋务”的主要协调机构和“洋务运动”的领导机构。总理衙门负责包括外交、外贸收入以及与贸易商人、传教士有关的一切事务的处理，也包括涉及西方事务的新计划，如外语学堂、军队训练、兵工厂、造船厂和海军等事宜的管理。有了总理衙门这个机构，洋务派就可以在朝廷上直接提倡洋务战略，并将计划制定下来，作为国家政策在全国范围中广泛实行。

当时人们普遍将总理衙门与军机处相提并论。事实上，总理衙门还是军机处的一个分机构。总理衙门总署大臣的人数不段增加：从1861年的7人发展到了1869年的10人、1876年的12人。从1861年至1868年，五军机大达成中有三人兼任总署大臣；1869年至1875年，发展为四人；1876年至1881年，为全部兼领（1880年起军机大臣增至六人）；即使在时局大变的1884年，仍有四人兼领总署大臣。自从明朝废除了宰相制之后，军机处就起到了类似国务总理这样的行政统筹作用，可见了总理衙门这一新机构在清政府的政府体制中的重要地位。可以说，总理衙门的设置本身，本身就是清朝大部制改革的。

1861年天津开放，清政府设置了通商大臣一职。分管南洋和北洋的两名通商大臣，在清政府实际筹划和督办自强新政的过程中，起到了决定性运动。1870年，洋务派的著名领袖李鸿章担任了北洋通商大臣。1865年，奏请同意后，李鸿章创办了江南制造总局。1867年，崇厚创办了天津机器局。1870年，曾国藩得到批准，设立了江南轮船操练局。闽浙总督左宗棠1866年调任西北后，福州船政局就由他保举的沈葆桢经办，为此后者被钦命为福州船政大臣。在海关税收领域，60年代初期，海关总税务司成立了。这些制度安排，算是晚清特色的政府机构改革。

后人很容易以为洋务运动是单纯的经济领域内的变革，如官员也开始重视起了工商实业。也可能认为洋务运动是单纯的军事变革，如洋枪洋炮的大量装备军队和海军军队的设置。或者认为洋务运动仅仅是地方意义上的变革，并不涉及到中南海国家制度的变革。其实，这一切都是偏见。洋务运动是一场涉及了中央政府机构的政治制度创新。然而历史也很无情，由于缺乏以法政文明为先导的民权救济机制和政府限权机制，中日甲午战争中北洋舰队的全军覆没证明了：仅仅出于国家主义目的，政府机构的简单增减，或者简单的大部制改革，并不能促进清政府走向相对于西方列强的、真正意义上的强盛。

从戊戌变法到预备立宪

简单的政府机构改革没有改变清朝的君主专制属性。即使君主不专制，太后也可以垂帘听政。如果君主尊重宪法，依据法治原则，在制度层面上来做事，这个国家就不是专制国。因此，一个君主国可以是共和国，也可以是专制国。同样，一个没有君主的国家，既可以是共和国，也可以是专制国。洋务运动结束时的清政府处于一个君主虚位的专制国状态。“我死后哪怕洪水滔天”，正如法国历史上那个大名在外的国王所表达的，那拉氏挪用海军军费筹备六十大寿的事件将清朝的专制制度本性体现得淋漓尽致。

当国防军战败的消息传到国内，正在北京城参加科举的读书人群情激昂，康有为率同梁启超等数千名举人联名上书光绪帝（真名是爱新觉罗·载湉），反对在甲午战争中败于日本的政府签订丧权辱国的《马关条约》，提出了“拒和”“迁都”“练兵”“·变法”等主张。之后，康有为等以“变法图强”为号召，在北京、上海等地发行报纸，宣传维新思想。严复、谭嗣同也在其他地方宣传维新思想。之后，载湉启用康有为等人，进行变法图强，史称戊戌变法。

根据康有为等人的建议，载湉颁布了一系列变法诏书和谕令。主要内容有：经济上，设立农工商局、路矿总局，提倡开办实业；修筑铁路，开采矿藏；组织商会；改革财政。政治上，广开言路，允许士民上书言事；裁汰绿营，编练新军。文化上，废八股，兴西学；创办京师大学堂；设译书局，派留学生；奖励科学著作和发明。在司法领域，刑部改为法部，专管全国的司法行政，不再兼理审判；改大理寺为大理院，为最高审判机关，负责解释法律，并配置总检察厅。这些革新政令，目的在于学习西方管理制度，建立君主立宪政体，使国家富强。然而，由于最高权力掌握在了那拉氏之手，戊戌变法不能不涉嫌宫廷政变。仅仅进行了100多天，以载湉的被囚为标志性事件，戊戌变法就发展成了“百日维新”。

虽然没有在权力分立与制衡原则之上“开国会，颁宪法”，戊戌变法还是被当初实行过政府机构改革的那拉氏党人镇压了。比之更吊诡的是，仅仅不到十年，当初镇压了变法图强运动的专制党人集团就开始“预备立宪”了。是专制匪徒发展成了立宪党人？还是专制匪徒本来就有立宪党人的特征？这个细节的探讨仁者见仁、智者见智。不过至少，很清楚的是，手染了维新党人的鲜血，又在涉外战争中惨败的清政府，其实早已经失去了民众的信任。“预备立宪”终于被当时以孙中山为代表的革命党人认为是政治骗局。

预备立宪的宪政主义属性不比戊戌变法更少。1905年10月，清政府派五大臣出洋考查宪政。次年，五大臣归国，拟出立宪方案。9月1日，颁布了预备仿行宪政的谕旨，宣布将各项法律详慎厘订，广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民悉明国政，以预备立宪基础。1908年8月，清政府宣布预备立宪以9年为限，同时颁布《钦定宪法大纲》23条。1909年3月下诏重申预备立宪，命各省当年内成立咨议局10月，资政院在北京成立，亦要求1911年召开国会。清政府将预备立宪期9年改为5年，定于1913年召开国会，1911年先成立内阁。1911年5月，清政府裁撤军机处等机构，公布所订内阁官制，组成新内阁，由庆亲王奕劻任总理大臣。内阁制和总理大臣一职的设立，目的是在立宪君主的领导下，增强政府权力和行政能力。至于国会，还没有来得及召开，清朝就灭亡了。

对清朝而言，宪政民主最大的敌人是皇家特权和官家特权。例如，清代皇族司法审判机制，既无独立的诉讼法体系，又无独立的诉讼审判原则，往往使皇族人员能够逃避应得的法律制裁。鉴于这些特权的危害，1909年12月28日，清政府修订法律馆结合司法机关的改革，编成《法院编制法》，该法共16章164条。主要内容为：审判衙门通则，重申四级三审制，民刑诉讼及军法审理，审判用语，推事单独审判等原则；检察机关，分设初级、地方、高级检察厅与总检察厅。清政府还规定推事及检察官的任用办法，以及司法行政监督权的实施。并且强调：行政主官及检察官“不得干涉推事之审判”，以确保司法之独立。

现代化带来不稳定

早在古希腊时，亚里士多德就指出，人是天生的政治动物。政治共同体需要公民的献身精神，持政治冷漠态度被认为是不道德的。亚里士多德的共和主义观点从伦理的角度揭示了公民参与的重要性。到了近代，政治参与更被作为公民权利看待，被认为是天赋人权，具有不可侵犯的地位。由此，政治思想领域产生了人民主权和宪政主义思想。在宪政主义者看来，宪政的目的就是依据人民主权原则，立法限制政府权力维护公民权利，最终实现社会正义。

即使国家主义色彩非常鲜明的霍布斯式自由主义，最终都在规范层面上赋予了人民反抗暴政的理由。美国的《独立宣言》更是指出：“过去的一切经验也都说明，任何苦难，只要是尚能忍受，人类都宁愿容忍，而无意为了本身的权益便废除他们久已习惯了的政府。但是，当追逐同一目标的一连串滥用职权和强取豪夺发生，证明政府企图把人民置于专制统治之下时，那么人民就有权利，也有义务推翻这个政府，并为他们未来的安全建立新的保障。”

区别于上述规范性论证，美国政治学者亨廷顿则从实证角度指出了以国家制度化吸纳民主化参与的观点。在《变革社会中的政治秩序》一书中，亨廷顿提出了一个著名的观点：现代性带来稳定，现代化带来不稳定。考察了世界上大多数国家的社会发展，亨廷顿令人惊讶地指出，世界上最为动荡的国家恰恰是那些经济快速发展、政治尚未实现现代性的国家，也就是所谓“现代化国家”，而不是那些最为落后的国家，如朝鲜和一些非洲国家，也不是那些最为发达的国家，如美国和西欧国家这些实现了政治现代性的国家。

经济高速发展后，如果旧制度不能吸纳爆发性的公共参与，社会就有可能发生流血冲突。在《旧制度与大革命》一书中，针对“路易十六统治时期是旧君主制最繁荣的时期，何以繁荣反而加速了大革命的到来”这一困惑，历史学家托克维尔反问：“一场浩劫怎能避免呢？一方面是一个民族，其中发财欲望每日每时都在膨胀；另一方面是一个政府，它不断刺激这种新热情，又不断从中作梗，点燃了它又把它扑灭，就这样从两方面推促自己的毁灭。”对这种发财和参政欲望，以及欲望得不到满足时的愤懑感，政治家基于长治久安愿望的苦口婆心，知识分子“民粹主义”的道德批判，其实是没有多少建设性意义的。

如果摆脱那种“不是专制就是民主”的二元极端思维，我们就会发现，无论是简单的政府机构改革，还是宪政意义上的国家制度改革，都不应该以无政府主义为指导目标。个人自由固然与政府权力有尖锐冲突，但政府权力未必就是个人自由的绝对敌人。没有一个宪政国家的政府权力可以弱到比公民个人的力量还要弱。若真如此，正如霍布斯在《利维坦》中所说，社会就会发展成“所有人对所有人的战争”。因此，在维护政府权能的基础上，清政府小心翼翼地进行政治改革，不能不说是体现了立法者的政治审慎。柏拉图指出，节制和审慎是政治家的美德。然而这一切，必须以对公民权利的尊重为基础。否则，节制和审慎的意义就会大打折扣。一旦进入现实利益搏弈领域，基于人的叛逆心理，很有可能势得其反。

晚清恰恰处于亨廷顿所说的不稳定阶段。洋务运动使清政府失去了最宝贵的自我变革机会。戊戌变法失败的危害更大。“各国变法，没有不经过流血就成功的，现在中国没听说有因变法而流血牺牲的人，这是国家不富强的原因啊。有流血牺牲的，请从谭嗣同开始吧”，谭嗣同的这句话，宣告了朝野同盟的破产，从此民主力量大规模地转变为反政府力量。

历史证明，朝野失去信任，缺乏坦诚的对话机制，缺乏民权的救济机制，在情绪化的民主浪潮中，政治改革方案设计的种种小心翼翼，很有可能反过来为革命推波助澜。谭嗣同的心理情感，历史学家张灏先生称之为“烈士精神”，并认为这是革命主义思维的心理机制。在后来的革命党人那里，如孙中山、黄兴、汪精卫，这种思维巍然成风。一旦烈士精神成为民权运动的主导心理，所谓“以威权促自由，以自由促民主”的和平转型愿望就很容易破产。

政府机构改革为什么不能帮助清朝免于灭亡？

后发国家如何完成现代性转型？是通过启蒙运动还是通过道德重建，是通过地方自治还是威权推进，是通过法政保障还是通过人民运动？不同的人物有不同的看法。如果不是把自己所在的社群当成活体进行政治试验，我们就必须先去了解那些成功的发达国家的文明富裕史和现代化进程，分析其中的经验教训，以这些历史认知和历史结论为自身的社会变革提供知识支援，从而以审慎的心态，促进国家的渐进性发展，最终构建现代国家制度。

20世纪著名法政学者哈耶克写下了《自由秩序原理》一书，提出了著名的“自由自发秩序”理论，指出英国的自由民主制度乃是在自由自发秩序中成长的。从《自由大宪章》开始，国王不能随意侵犯臣民权利的观念就已经深入人心，并且发展为了国家政制。不过，清朝末年的1899年哈耶克才出生，清朝灭亡的1912年哈耶克还没成人。洛克、柏克、托克维尔这些宪政主义大师还没被中国的政治家们认识。官员和革命家们也没有在西方国家多少有效生活过。“未经讨论而在事实上确定下来”的普通法制度、罗马法机制和教会法原理都未来得及被认识，中国就这样被世界大势生拉硬拽到了政治改革浪潮中去了。

列强还未大规模军事入侵的时候，清朝就已经腐败得一塌糊涂。1793年马戛尔尼访华的时候乾隆帝（其实我宁可称他为“弘历”）批准给使团的招待费（一个骇人的巨款：每天银币五千两），大多数已被经手的官员克扣中饱。大清帝国，在马戛尔尼来看来，只不过是一艘外强中干的“破船”。当时的文学作品说 “三年清知府，十万雪花银”。鸦片战争后清政府被迫开放了国门，开放了工商业的发展，民营经济开始实现了长足的发展，契约越来越代替道德成为社会治理的基本方式。伴随民众的发财欲望和民主意识日益增长的是，专制和腐败的政府依然存在。此时，为了限制政府权力的恣意妄为，惟有以司法独立为先导，建立“具体问题具体分析”的民权救济机制，让公民的愤怒在个案时期就有效化解，社会的稳定性力量就有可能增加。

然而，对为所欲为特权的珍惜，一贯的傲慢情绪，加上简单的富国强兵目的，清政府直到灭亡前夕才宣布国家要实现司法独立。当初简单的政府机构改革，乃至总理衙门这样的大部制改革，本身就与司法独立体制毫无关系，更是与公民权利风马牛不相及。即使到了1908年8月颁布的《钦定宪法大纲》关于“君上大权”的14条，还规定皇帝有权颁行法律、黜陟百司、设官制禄、宣战议和、解散议院、统帅海陆军、总揽司法权等。立宪的结果仍然是立法、司法、行政三权合一。君主依然是立法、司法和行政三权的垄断者，可以随意剥夺臣民权利。此时的“司法独立”，多大程度上是真实的？由于政府早已失信于民，便被深深怀疑。至于现代政党政治制度的建立，在这个宪法性文件中，清政府更是没有提及。

以富国强兵为目的的政治改革，说到底是朝廷的私事。如果政府权力不被限制，即使国富兵强了，也只能增加统治者侵犯个人自由的能力，增加统治者的骄傲自满情绪，进一步败坏民族精神。更何况，这样的政治改革，也未必有效导致国家的强盛。当时的中国处于一个战国时代，日本这样的年轻列强早已对中国富饶的国土垂涎三尺，激起了中国民众史无前例的民族主义情绪。大规模的西学东渐和诸神冲突开始了：“教育救国”、“文学救国”、“实业救国”、“医学救国”，据说什么都能救国；易卜生主义、无政府主义、达尔文主义、费边主义，据说什么主义都能给民族带来新生。迟到的法政体制不再被民众信任。公民要自由，民族要复兴，就是要跨过维权和维权运动直接发展为暴力革命运动。这一切因素，虽然看上去彼此立场不同乃至相反，都在事实上加剧了清政府的灭亡。 (本文来源：中国江苏网 作者：沈阳)